Autorisation d’exploiter: le critiquable arrêt de la Cour administrative d’appel de Nantes?

Le 21 février 2022, la Cour administrative d’appel de Nantes s’est prononcée sur les nouvelles conditions dans lesquelles le préfet pouvait refuser l’autorisation d’exploiter sollicitée par un exploitant agricole.

Depuis la loi d’avenir pour l’agriculture du 14 octobre 2014, le préfet n’est plus obligé de refuser des autorisations d’exploiter, notamment lorsqu’il existe des candidats concurrents prioritaires.

Il n’en a plus que la possibilité dans les cas suivants (art L.331-3-1 CRPM) :

« 1° Lorsqu’il existe un candidat à la reprise ou un preneur en place répondant à un rang de priorité supérieur au regard du schéma directeur régional des structures agricoles mentionné à l’article L. 312-1 ;

2° Lorsque l’opération compromet la viabilité de l’exploitation du preneur en place ;

3° Si l’opération conduit à un agrandissement ou à une concentration d’exploitations au bénéfice d’une même personne excessifs au regard des critères définis au 3° de l’article L. 331-1 et précisés par le schéma directeur régional des structures agricoles en application de l’article L. 312-1, sauf dans le cas où il n’y a pas d’autre candidat à la reprise de l’exploitation ou du bien considéré, ni de preneur en place ;

4° Dans le cas d’une mise à disposition de terres à une société, lorsque celle-ci entraîne une réduction du nombre d’emplois salariés ou non salariés, permanents ou saisonniers, sur les exploitations concernées ».

La question qui s’est donc posée est celle de savoir pourquoi, s’il n’y est plus tenu, le Préfet devrait refuser une autorisation d’exploiter sollicitée par un exploitant agricole. Pour notre part, il nous semble que les paramètres à prendre en compte sont :

• Les objectifs du contrôle des structures (favoriser l’installation, consolider ou maintenir des exploitations viables, promouvoir le développement de systèmes de production combinant performance économique et environnementale – art L.331-1 CRPM),
• Les orientations de la politique régionale d’adaptation des structures d’exploitation agricoles, qui sont définies dans les schémas directeurs régionaux des exploitations agricoles (SDREA) par application de l’article L.312-1 CRPM.

Ce n’est toutefois pas l’avis de la Cour administrative d’appel de Nantes, dans son arrêt rendu le 21 février dernier (n°21NT01202).

Dans cette affaire, le Préfet avait délivré une autorisation d’exploiter à un GAEC.

Un candidat concurrent avait demandé le retrait de cette autorisation, au motif qu’il relevait d’un rang de priorité supérieur. Selon lui, le fait qu’il soit prioritaire devait imposer au préfet de refuser l’autorisation demandée par le GAEC.

La Cour fait droit à cette position.

Elle rappelle que la loi n’interdit « pas au préfet de délivrer une autorisation d’exploiter à un demandeur, lorsqu’il existe une demande concurrente relevant d’un rang de priorité supérieur au regard du schéma directeur régional des exploitations agricoles. Le préfet ne peut toutefois s’écarter de l’ordre des priorités prévu par ce schéma qu’à titre exceptionnel et si l’intérêt général ou des circonstances particulières le justifient. »

Puis, la Cour a constaté que dans cette affaire, il existait un candidat qui souhaitait s’installer en agriculture biologique. Le juge a donc considéré qu’il était prioritaire au GAEC. En outre, il n’existait pas d’intérêt général ou de circonstances particulières qui justifiaient l’octroi de l’autorisation au GAEC. Par conséquent, il considère que le Préfet était tenu d’appliquer l’ordre des priorités et rejeter la demande d’autorisation du GAEC.

Cette solution nous semble partiellement critiquable.

Elle confirme en effet que le Préfet peut refuser une autorisation d’exploiter, mais n’en est pas tenu, ce qui est conforme à la loi.

En revanche, elle restreint les pouvoirs du Préfet, en précisant qu’en réalité il serait tenu de respecter l’ordre des priorités, et ne pourrait s’en écarter qu’« à titre exceptionnel et si l’intérêt général ou des circonstances particulières le justifient ». Cette précision nous semble illégale, en ce qu’elle ajoute à la loi une condition qu’elle ne comporte pas, ce qui a pour effet de la vider partiellement de sa substance en contraignant le Préfet.

Il pourrait paraître souhaitable que le Conseil d’Etat, s’il est saisi, clarifie la portée de la loi sur cette question.